Reforma Fiscal y Tributaria: la maratón necesaria


Una carrera inmediata versus la de largo aliento 


Luis Alberto Arias es consultor en Finanzas Públicas, Política y Administración Tributaria y Descentralización fiscal. Licenciado en Economía en la Pontificia Universidad Católica del Perú, Master of Science en Economía en London School of Economics and Political Science.


A fines de octubre de 2021 el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley de delegación de facultades para legislar en materias tributaria, fiscal, financiera y de reactivación económica. En este artículo comentaré acerca de la materia tributaria, que es lo que estuvo en el centro del debate. 

Lo primero que es importante resaltar es lo tardía de la presentación del proyecto, tres meses después de iniciado el actual gobierno, al borde de los primeros 100 días que se suelen aprovechar para iniciar reformas importantes. Mucho más, aún, si se presumía que se trataría de un gobierno débil.

Lo segundo es que, tratándose de la reforma tributaria que el gobierno del presidente Castillo deseaba realizar, este importante paso carecía de un diagnóstico comprensivo, de una visión, de una estrategia y de un periodo de implementación adecuado. El proyecto era, más bien, una lista de temas, si bien algunos importantes, desarticulados entre sí.

Lo tercero es que, si bien el proyecto de reforma prometía una rendición de cuentas al cabo de un año, que comprendía cuánto se recaudó, en qué se gastó y lo que se logró, la reforma planteada no se asoció con el diseño e implementación de alguna reforma importante en materia de salud, de pensiones, de cobertura de riesgos de los más vulnerables o de metas de programas de infraestructura. Esto en la actualidad es un ingrediente esencial en cualquier reforma que pretenda ampliar la base tributaria y más aún si lo que se buscaba era aumentar la carga tributaria en ciertos sectores. 

¿Qué ha obtenido el Gobierno, finalmente?

Una delegación de facultades legislativas parcial, bastante más acotada de lo solicitado. Si el MEF explicó que los objetivos de la reforma eran tres: (i) mejorar la formalización y ampliar la base tributaria; (ii) perfeccionar el régimen minero; y (iii) establecer contribuciones solidarias para sectores de muy altos ingresos; solo ha logrado que se otorguen facultades legislativas para alcanzar el primer objetivo. 

En montos, el ministro Francke afirmó que la reforma planteada permitiría recaudar en el corto plazo un monto equivalente al 1.5% del PBI, alrededor de 12 mil millones de soles, pero más allá de algunos datos aislados nunca explicitó el rendimiento de cada una de las medidas. 

De las medidas en las que sí podrá legislar el MEF se encuentran principalmente:

  1. La simplificación de las obligaciones de los contribuyentes utilizando herramientas tecnológicas
  2. Modificar el Código Tributario con la finalidad de optimizar procedimientos para disminuir la litigiosidad, adecuar las facultades de fiscalización a la transformación digital y modificar las infracciones y sanciones.
  3. Crear perfiles para cada contribuyente en función del cumplimiento de sus obligaciones tributarias, estableciendo limitaciones a aquellos con un bajo nivel de cumplimiento.
  4. Modificar la ley del RUC para incluir a sujetos que potencialmente pueden realizar actividades económicas. 
  5. Promover la utilización de medios de pago.                                                 

El Gobierno no solo debería legislar en las materias que se le han delegado, sino que debería explicar claramente a la población los objetivos, las acciones y los resultados que espera obtener.    

¿Cuáles son las tareas del Gobierno para la carrera de largo aliento? 

El Gobierno debería trabajar arduamente para encaminar una verdadera reforma fiscal y tributaria. He desarrollado en otros artículos los componentes esenciales de esta reforma y resumo aquí cuáles son:

  1. Un fortalecimiento institucional de la SUNAT, centrado principalmente en la mejora del capital humano de la institución a partir de la aplicación rigurosa de la meritocracia, imitando lo que durante más de 50 años ha hecho el BCRP. El MEF no debería confiar en que la digitalización y la abundante información que recibe SUNAT va a reducir la evasión y la elusión per se. Se requiere de una institución fortalecida que sepa aprovechar los nuevos insumos con estrategias y técnicas innovadoras.   
  2. Diseño e implementación de un plan integral para reducir la evasión tributaria del IGV y del impuesto a la renta. Este plan debe contener acciones y metas concretas. Debe incluir el combate a las facturas falsas, no solo mediante las facturas electrónicas, a la informalidad de todo tipo y a las distintas formas de elusión tributaria. La reducción de la evasión no es solo tarea de la SUNAT, sino de un conjunto de instituciones que deben trabajar en forma coordinada integrando sistemas informáticos y compartiendo bases de datos.    
  3. Racionalización de las exoneraciones tributarias. Cerca del 20% de la recaudación se pierde por beneficios y privilegios cuyo impacto mayormente no ha sido evaluado. Cuando amerite, algunas de estas exoneraciones deberán ser sustituidas por transferencias directas como hace años se inició con las exoneraciones de la Amazonía.
  4. Desarrollo e integración de registros. Se necesita construir y mantener un catastro nacional que no solo ayudará a mejorar la recaudación del impuesto predial de las municipalidades, también ayudará a combatir la informalidad y mejorar la recaudación del IGV y del impuesto a la renta. Cada actividad económica debe estar referenciada a un código único catastral, como se hace en varios países de Europa. Además, el registro de identificación, el registro único de contribuyentes, el sistema de focalización de hogares y el catastro deberán estar integrados.
  5. Perfeccionar el sistema tributario para hacerlo más progresivo. Necesitamos mejorar la recaudación de los impuestos al patrimonio y los impuestos que gravan las rentas del capital. En algunos casos se va a requerir ajustes graduales de tasas y evaluar, en su momento, la creación de impuestos patrimoniales. Estos cambios deben ser graduales. Su implementación debe pensarse una vez que hayamos superado la pandemia del Covid.   
  6. Resolver el legado de contingencias tributarias que suman miles de millones de soles. Para ello hay que mejorar la gestión del Tribunal Fiscal con un estilo más gerencial, aumentar el número de salas que prioricen la solución de contingencias antiguas y dialogar con el Poder Judicial para crear más salas tributarias.      

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