Cuando la economía y la política se encuentran cara a cara
Dicho de manera sencilla, un requisito fundamental para que los estados cumplan con sus funciones es que tengan los recursos económicos que permitan, a su vez, contar con las personas, materiales e instalaciones necesarias para llevarlas a cabo. El presupuesto del sector público es el instrumento de gestión que permite identificar los montos disponibles y a qué fines deben ser dedicados para la atención de las obligaciones del Estado.
Es el poder Ejecutivo el responsable de formular el presupuesto de manera anual. Para ello toma en consideración las proyecciones con un horizonte mínimo de tres años, que se encuentran en el marco macroeconómico multianual.
La tarea de formular el presupuesto del año siguiente toma casi seis meses. Cada oficina de programación y presupuesto realiza esta labor con los insumos que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) provee: el marco macroeconómico multianual, los topes de gasto y todos los manuales de programación disponibles. En la actualidad, esos manuales nos parecen conocidos y ubicuos, pero nos ha tomado más de 30 años contar con ellos y sus respectivas actualizaciones.
Entre junio y julio de cada año, el MEF consolida toda la información y prepara los proyectos de tres leyes: la ley de presupuesto, la de endeudamiento y la de equilibrio financiero. Estas son aprobadas en Consejo de Ministros y remitidas al poder Legislativo como proyectos de ley antes del 30 de agosto de cada año, tal como establece el artículo 78° de la Constitución. Son los representantes elegidos en votación universal los que deben aprobar estas las respectivas autógrafas, no más tarde del 30 de noviembre.
Aquí es donde inicia el recorrido de los responsables del poder Ejecutivo a la Comisión de Presupuesto del Congreso, donde deben sustentar el pliego presupuestal. En la primera legislatura ordinaria, el presidente de la Comisión de Presupuesto del Congreso y sus miembros son los personajes populares de la trama, son a quienes todos llaman para asegurarse de que sus preocupaciones queden plasmadas en la autógrafa. Cuando digo “preocupaciones”, me refiero a aquellas obras solicitadas en las jurisdicciones del congresista de turno y mediante las cuales podrá justificar de alguna manera los votos que lo llevaron al Congreso. Las obras solicitadas se transforman en obras logradas cuando los recursos para llevarlas a cabo se encuentran en la Ley de Presupuesto. Fue la ministra de Economía María Antonieta Alva quien, en noviembre de 2020, hizo público el denominado anexo 5, que contiene todas las susodichas obras.
Pero, a diferencia de otros años, la discusión que se tuvo este 2022 fue particularmente llamativa porque trascendió a la opinión pública la tensión entre el MEF y el Congreso. El parlamento quería que más recursos fueran gastados por los gobiernos regionales en lugar de por el gobierno central. Puede sonar atractivo, excepto por un detalle: el próximo año se inaugurarán nuevas gestiones y ello suele acompañarse de subejecución presupuestal.
Pero en esta reasignación no terminaba la controversia: el presidente de la Comisión de Presupuesto quería disponer de los recursos del Fondo de Contingencia. Como su nombre lo indica, el Fondo de Contingencia contiene los recursos a disposición del MEF para atender eventos imprevistos. Con esos recursos, por ejemplo —así como con los del Fondo de Estabilización Fiscal—, el Perú pudo afrontar los gastos extraordinarios para atender la emergencia de la pandemia. Desde ya, es un despropósito asignar esos recursos a otras finalidades: ¡son para una emergencia!
¿Cuál fue el resultado? El monto total presupuestado fue el mismo que el planteado por el Ejecutivo. Pero el presidente de la Comisión del Presupuesto sí logró las reasignaciones que propuso.
La autógrafa aprobada por el Congreso redujo a casi la mitad la reserva de contingencia, y ese dinero pasó a recursos disponibles para bienes y servicios en su mayoría, así como a remuneraciones y otros, y el resto —un reducido 16 %—, para compras de activos. Por supuesto, también aumentaron los recursos que serán gastados por los gobiernos regionales, en detrimento de aquellos asignados al gobierno central.
Cuando era estudiante se me quedó grabada una lección: el presupuesto público es el mejor ejemplo de aplicación de la definición de teoría económica. Es decir, asignar recursos escasos a fines alternativos. Lo que no me enseñaron hace 40 años fue el componente político de la decisión que les acabo de resumir.
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